(Szakmai háttéranyag a Jobbik 2006-os rövid programjához)

Magyarországon a hatalmi csoportoknak jelenleg nem érdeke a közpénzügyekben való tisztánlátás. A politikai kultúra alacsony színvonala nem teszi lehetővé az Országgyűlés költségvetési jogának európai szintű gyakorlását. A parlamenti frakciók, képviselők nem ismerték fel a közpénzekkel, közvagyonnal való elszámoltatás értelmét, nem tudnak, vagy nem áll érdekükben élni az ehhez rendelkezésre álló eszközökkel (pl. a zárszámadási joggal, az Állami Számvevőszék szerepének tisztázásával). Nálunk a közpénzek elosztási tervezetét, vagyis a következő évi költségvetést és az adózási szabályok változtatását a politikusok, a média és az általuk befolyásolt közvélemény mindig is izgalmasabb kérdésnek tartotta, mint az előző évi költségvetés végrehajtásáról, a közpénzekről, közjavaink állapotáról szóló elszámolást, elszámoltatást.

Magyarországon az állam funkciói tisztázatlanok. Az alkotmányban "szociális piacgazdaságot megvalósító jogállam"-ként definiált Magyar Köztársaságról nem tudni, hogy a két szélsőséges (a rendszerváltással meghaladott diktatórikus és az ortodox-liberális) államberendezkedés között hol áll. A jelenleg kormányzó pártok a jóléti államot már nem tekintik vállalható célnak, miközben nincs adekvát válasz a társadalmi polarizáció, a korrupció, a "roncstársadalmi" problémák növekedésére. A közpénzek kezelése átláthatatlan. A közvagyonról még olyan színvonalú nyilvántartás sincs, amilyen száz évvel ezelőtt már létezett. A közjavakkal való elszámolás-elszámoltatás kultúrája alacsony színvonalú, az elszámoltatók - végső soron az Országgyűlés - magatartására nem lehet mentség az, hogy a képviselők nincsenek tisztában költségvetési (zárszámadási) jogukkal.

Évtizedek óta ez a helyzet, de csak az EU-csatlakozással vált világossá, amikor a hazai állapotokat európai mércével lehetett minősíteni. Lemaradásunk nemcsak az EU "új elitjéhez" (a fél évszázaddal ezelőtt még szánni való Finnországhoz, Írországhoz) képest, hanem a velünk együtt csatlakozott "EU-kistigrisek"-hez (Szlovénia, Észtország) képest is számottevő, sőt növekvő. A közpénzekkel való elszámolás-elszámoltatás szakmai színvonala elmarad a magánszféráétól, és azt a szintet sem üti meg, amit Magyarország a maga sajátos intézményrendszerével (számvevőségek, a zárszámadás számvevőszéki elkészítése) a két világháború között egyszer már elért. Lemaradásunk a jogalkotás szakmai színvonalában, a jogalkalmazás bizonytalanságában, következetlenségében, a szakmai szabályozás és terminológia zavarában, a közjavakat kezelők viselkedési kultúrájában egyaránt észlelhető. A viszonyainkra jellemző állapotok folyamatosan táplálják a visszaélések, a hivatali, az üzleti és a politikai korrupció talaját.

A Transparency International korrupciós világranglistáján például, amelyen a nagyobb sorszám a nagyobb fertőzöttséget jelzi, a negyvenedik hely környékén állunk, és a mozgás iránya lefelé mutat. Azt a hipotézist, ami szerint az egy főre jutó GDP és a korrupciós fertőzöttség között az arány fordított lenne, nemcsak nálunk cáfolják az egyes vezető politikusok botrányos gyarapodásáról szóló napi hírek, hanem pl. az elhíresült ENRON-ügy is az USA-ban, ahol pedig igencsak jók a gazdasági fejlettség mutatói. A világranglista-vezető Finnország példájára a "homo oeconomicus" érvanyagánál sokkal meggyőzőbbek (bár azok sem bizonyítottak) a protestáns etikában gyökerező magatartásformák.

Nemcsak a közjavak útjai "kifürkészhetetlenek", hanem az ellenőrzésükre hivatott intézmények feladat- és felelősségi viszonyai, egymás közötti kapcsolatai is áttekinthetetlenek. Drámai erővel mutatott rá erre a gazdatüntetés: nem derül ki az állami költségvetésből, hogy van-e az agrártámogatásokra pénz vagy nincs, ha mégis van, akkor hol van. Sem a Parlament, sem a média, sem az általa befolyásolt közvélemény (az adófizetők) nem támasztanak szakmai követelményeket a közjavakkal való rendszeres, szoros elszámoltatás iránt. Nagy baj, ha ezek az intézmények nem a törvényeknek és a hatályos jogszabályoknak (és csakis azoknak!) igyekeznek megfelelni, hanem "figyelemmel vannak" a politikai elitek általuk vélt vagy valós elvárásaira is. Ilyen körülmények között a vállalkozók "adórövidítéssel", a vámok, járulékok megfizetése alóli kibújással a közszféra munkavállalói pedig - tisztelet a kivételnek - a "ne szólj szám, nem fáj fejem" bölcsességére apellálva próbálnak alkalmazkodni ahhoz a magyar tradícióhoz, ami szerint, amit az állam egyszer elvett (beszedett, behajtott), azzal úgysem fogja tudni elszámoltatni senki. A közjavakkal való elszámoltatás újraszabályozása, a világos célok vezérelte szakszerű, következetes elszámoltatási mechanizmus a jogállamiságnak, a közélet tisztaságának az elemi feltétele, a magyar adófizetőknek, választópolgároknak kellően még fel nem ismert érdeke.

A közpénzügyekről nálunk indokolatlanul sok törvénynek és rendeletnek van mondanivalója. Emiatt a hatályos joganyag áttekinthetetlen. Magyarországon a múlt század első felében mindössze két törvény, a számviteli és a számvevőszéki foglalkozott a közpénzekkel. Az EU-ban lényegében két jogszabály regulál. Egyes intézmények fenntartása indokolatlan, még a számukat sem ismerjük pontosan. A Pénzügyminisztérium és az Állami Számvevőszék különböző munkáiban 800 és 900 közé teszik a központi költségvetési szervek számát. Minden központi költségvetési szerv létjogosultságát ezért meg kellene indokolni céljának és szükségességének értékelésével.

A törvényhozó és a végrehajtó hatalom közötti egyensúly megbillent az utóbbi javára. A közpénzek elosztásában és az elszámoltatás "mikéntje" terén a kormánynak indokolatlanul nagy a hatásköre.

Hazai jogalkotásunk nemcsak a közpénz, közvagyon fogalmának egyértelművé tételével adós, hanem például a zárszámadáséval is, amire a számvevőszéki ellenőrzés irányul. Olyan kulcsfogalmak, mint kormányzati szektor, köztulajdon, közkiadás, közbevétel vagy elszámoltatás, pénzügyi ellenőrzés (financial audit), zárszámadás, belső kontroll rendszer (internal control) stb. egyezményes és egyértelmű használatára volna szükség, mert e nélkül lehetetlen az értelmes szakmai kommunikáció.

Új államháztartási törvényre van szükség, mert a hatályban levő áttekinthetetlen. Lényeges kérdéseket (pl. a költségvetési elvek) elnagyoltan, másokat (pl. a vagyonnyilatkozatok) túlzott részletességgel, megint másokat (pl. államháztartási pénzügyi ellenőrzés) zavarosan szabályoz, nem értelmezi az általa használt kulcsfogalmakat.

Az uniós statisztikai standardoknak megfelelő közszektor szélesebb területet jelöl, mint a magyar államháztartás. Mindazon szervezetek ide sorolandók, melyek legalább fele részben közjavakat állítanak elő és/vagy irányításukat kormányzati szervek végzik. Egy EU-konform szervezeti besorolás alapján az államháztartás jelenlegi köre kibővítendő pl. az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt.-vel, az Államadósság Kezelő Központ Rt.-vel, a Nemzeti Autópálya Rt.-vel, egyes közalapítványokkal, közhasznú társaságokkal, köztestületekkel. Másrészt megvizsgálandó, hogy indokolt-e a társadalombiztosítást és az elkülönített állami pénzalapokat külön alrendszerként kezelni.

A jelenlegi rendeleti szabályozás helyett törvényi szintre emelendők a közpénzek kezelésének, az elszámoltatásnak a számviteli előírásai. A magán- és a közszféra számviteli elveinek közelítésére volna szükség. A hosszabb távú kötelezettségvállalást meg kell jelenítni az éves költségvetésben. A rendszerváltás előtt született számvevőszéki törvényt korszerű jogszabállyal kellene felváltani, amely világosan megfogalmazza a számvevőszéki ellenőrzés célját, legitimálja az ellenőrzési típusokat, értelmezi az általa használt kulcsfogalmakat.

Három évvel ezelőtt a kormány azt ígérte, hogy "korrupciómentes közéletet teremt", aminek előfeltétele, hogy "elszámol és elszámoltat a közpénzek minden fillérjével". Ha "csak" kampányidőszakban hangzik el egy ilyen kijelentés, nem is illik emlékeztetni rá. Szerepel azonban a kormányprogramban is, amit az Országgyűlés elfogadott. Ez tehát nem egy "meg nem gondolt gondolat", hanem - ha nem is szó szerint - számonkérhető ígéret. ("Az 500 millió forintnál nagyobb kiadási előirányzattal rendelkező intézményeknél kötelező lesz a beszámoló auditáltatása.")

Az auditálás a nemzetközi gyakorlatban és a hazai vállalkozói szférában azt jelenti, hogy a pénzügyi beszámolókat független ellenőr, az auditor megvizsgálja, és nyilatkozik arról, hogy azok a valóságnak megfelelőek-e, hitelesek-e vagy nem. A EU-tagállamokban a piaci szférában készülő beszámolókat magánkönyvvizsgálók auditálják, a közpénzekkel való elszámolások ellenőrzése pedig a számvevőszékek dolga. Kevesen tudják, hogy nálunk az államháztartásban készülő beszámolók egy részét is magánkönyvvizsgálók auditálják: az ezermilliárd forintos nagyságrendű nyugdíjbiztosítási és egészségbiztosítási alapot, a százmilliárd forintos nagyságrendű munkaerőpiaci alapot vagy a városok, nagyközségek elszámolásait, együttesen a közpénzek mintegy negyven százalékát. (Az USA-ban pl. a 300 ezer $-nál nagyobb költségvetéssel gazdálkodó közintézmények beszámolóit a számvevőszék évente köteles auditálni.)

Nálunk mindenekelőtt az állam vagyoni helyzetét nem lehet áttekinteni. A zárszámadási mellékletek között megtaláljuk ugyan a központi költségvetés vagyonértékadatait, ezek a forintadatok azonban nem sok használható információt hordoznak. Többet tudhatnánk meg, ha naturáliákban ismerhetnénk meg az állami vagyon nagyságát, mozgásirányát: hány privatizálható, privatizálásra váró állami cégünk van még? Hány hektárt tesz ki az állami földterület? Mennyi ebből a szántó, rét, legelő, erdőterület? Mekkora volt a változás (vásárlás, eladás)? Mekkora a magyar állam külföldön található vagyona? A német zárszámadás például külön kötetben, több száz oldalon részletesen elszámol az állam vagyonával, tételesen indokolva az egyes vagyontípusok változásának okait. Így volt ez egykoron, a "felszabadulásig" nálunk is: a zárszámadás külön fejezetben tartalmazta az állami leltárt. Most egy kurta, pár soros táblázattal kell beérnünk. Hasonló eredményre jutunk akkor is, ha az ÁPV Rt. vagy a minisztériumok felügyelete alá tartozó társaságok (MÁV, Posta, Tankönyvkiadó stb. )vagyoni adataira volnánk kíváncsiak. A mintegy 800 központi költségvetési szerv könyvviteli mérleg-adatait, köztük az eszközök értékét, összevontan közli a zárszámadás. Milyen célból, ki számára hasznosíthatóak ezek az adatok?

A korrekt vagyonelszámolás, az államháztartási törvényben előírt vagyonmérlegek megismerésének alkotmányos igénye nem puszta kíváncsiságból fakad, hanem abból a tényből is, hogy az állam adósságának fedezetéről van szó. Ha egy család nem tudja fizetni a felvett kölcsönök kamatait, nem tud eleget tenni esedékes törlesztési kötelezettségeinek, akkor ingatlanait a hitelezői lefoglalják, házát elárverezik, a család földönfutóvá válhat. Hasonló a helyzet egy csődbement vállalkozással, ad absurdum az állammal is. A központi költségvetés egyre növekvő adósságállománya már meghaladta a 13 ezer millárd forintot, és a bruttó hazai termék (GDP) csaknem 60%-át teszi ki. Ezzel toronymagasan vezetjük az új EU-tagországok eladósodottsági listáját. Igaz, az EU-küszöb 60 százalékos, az államadósság nagysága azonban nem csak az EU előírásai miatt aggasztó. A helyzet hasonlítható a rendszerváltás előttihez: akkor is óriásira duzzadt az állam adóssága, de közgazdasági értelemben megvolt a fedezete: az állami vagyon. A 90-es évek privatizációs folyamata (1991-től 1995-ig növekvő ütemben, 1996-1999 között még mindig számottevő mértékben, 2003-tól ismét gyorsulva) lejjebb szorította ugyan az eladósodottság szintjét, de leapasztotta annak fedezetét. A devizában fennálló államadósságot reprezentáló kötvények tekintélyes hányada rövid lejáratú, spekulációs természetű, ami súlyos pénzügyi zavarokhoz vezethet. Az államháztartás hitel-, kölcsön- és betéti ügyleteiből származó követelések és tartozások áttekinthető bemutatása és auditálása az ország valós pénzügyi helyzetének megismeréséhez nélkülözhetetlen.

Jogállamokban elvileg nagyon egyszerű a közjavakkal való elszámoltatás modellje. A Parlament-kormány-számvevőszék "háromszögben" az elszámoltatásért viselt elsődleges felelősség a Parlamenté. Ennek felismeréséhez nem kellett EU-tagnak lennünk. "Azt a rendszert, amely szerint a számviteli könyvek és számadások vezetendők, az államháztartási mérlegek, valamint a zárszámadás elkészítendők, a törvényhozónak kell megszabnia". Mariska Vilmos jogtudós százéves figyelmezetése ez. A múlt század első felében létezett és működött is ez a rendszer. Volt államszámviteli törvényünk, és a számvevőszék készítette el a zárszámadást. A rendszerváltás óta van államháztartási törvényünk, de az a kormányra bízza a zárszámadás szabályozását. Államszámviteli törvényünk fél évszázada nincs. A kormány dönti el tehát, hogyan szabályozza a közjavak könyvelését, elszámolásait. Az ÁSZ számára viszont azt nem teszi világossá a Parlament, hogy valójában mit is kell(ene) neki ellenőriznie a zárszámadás irdatlan mennyiségű adataiból. Képtelenség például a minisztériumok, főhatóságok vezetőinek gyakorta önigazoló jellegű szöveges indokolásaiban levő állítások valóságtartalmáról meggyőződni.

Pesszimizmusra az ad okot, hogy az ÁSZ a Parlamenttel egy olyan elgondolást fogadtatott el, ami szerint az állami feladatokat végrehajtó központi költségvetési szervek beszámolóinak ellenőrzését nem neki, hanem a minisztériumoknak kell elvégezniük, azok ellenőrző apparátusainak kellene a jövőben auditálni. Ez az elszámoltatás valódi hungaricum: példa nélküli nemcsak az EU-ban, de valószínűleg világviszonylatban is. Szakmailag már az is nehezen indokolható, hogy az államháztartás mintegy egynegyedét reprezentáló társadalombiztosítási alapok beszámolóit nálunk magánkönyvvizsgálók auditálják. Az pedig végképp ellentmond az EU-gyakorlatnak, hogy a magyar Parlament még azoknak a költségvetési szerveknek (APEH, Vámőrség, Honvéd Vezérkar, rendőrkapitányságok stb.) a pénzügyi beszámolóját is a minisztériumokkal akarja ellenőriztetni, amelyeknek a költségvetését ő maga hagyta jóvá.

A felelős államnak tisztában kell lennie anyagi, pénzügyi és humán erőforrásaival. Miután a hatályos törvények ezt nem teszik kötelezővé, a 2006-ban megalakuló új Parlamentnek azonnal határozatban kell köteleznie a kormányt arra, hogy hiteles forrásokra (földhivatali, cégbírósági nyilvántartásokra) építve vegye számba az állam ingatlan és ingó vagyonát. Ezt a kimutatást az Állami Számvevőszéknek auditálnia kell, majd az új Parlamentnek határozatban kell rögzítenie az állam "induló" vagyonát. (A határozat lehet egyszerű tudomásulvétel, zárulhat egyes tételek kifogásolásával, sőt - egyes tételekre nézvést - az anyagi felelősség kimondásával). Az elszámolásnak ki kell terjednie az állam gazdálkodói és kincstári vagyonára egyaránt, mert "lopnak a bőség kosarából"! Ki kell terjednie a kimutatásnak az állam immateriális javaira és készleteire is, különös tekintettel az állami tartalékkészletekre.

Ugyancsak részletes kimutatást kell készíteni a kincstári vagyonról. (műemlékingatlanok, természetvédelmi területek, külföldön levő ingatlanok, föld- és erdőtulajdon, az állam vagyoni értékű jogai, járművei, a be nem hajtható követelései fejében elfogadott vagy lefoglalt vagyonról).

A Magyar Nemzeti Banknak és a Pénzügyminisztériumnak el kell készítenie a tételes állami adósságleltárt (lejárat, kamatkoordinációk, államkötvények futamideje stb. szerint), kitekintést a következő évek adósságszolgálati (tőketörlesztés és kamat) terheire, a magyar állam külföldi követeléseire.

Ki kell dolgozni az egységes közpénzügyi törvény koncepcióját, amit az új Országgyűlésnek kell elfogadnia. Ez léphet az elavult államháztartási és számvevőszéki, illetőleg a nem létező államszámviteli törvény helyébe.

Jobbik Magyarországért Mozgalom